Qui veille au grain ? Du consensus scientifique à l'action publique
Partie V. Les leviers pour transformer le système alimentaire

Le système alimentaire s’auto-organise selon les conventions économiques en vigueur : rentabilité à court terme des actifs financiers, concurrence dérégulée et externalisation des coûts sanitaires, sociaux et environnementaux. Par construction, son fonctionnement n’a aucune chance de coïncider avec la poursuite de l’intérêt général. Aussi ambitieuses et nécessaires soient-elles, les initiatives d’acteurs isolés ne suffiront pas à changer la trajectoire dans laquelle nous sommes engagés. Assurer notre sécurité alimentaire présente et future implique de redéfinir en profondeur les règles du jeu à l’échelle nationale et internationale. La création d’une sécurité sociale de l’alimentation, la généralisation des communs nourriciers grâce aux offices fonciers et la réforme des politiques agricoles, commerciales et monétaires de l’Union Européenne constituent des leviers à la hauteur des enjeux.

La nécessité de politiques publiques ambitieuses qui « fassent système »

À la différence d’autres activités répondant à des besoins fondamentaux comme l’accès à l’eau potable, aux soins médicaux ou à l’éducation, les pouvoirs publics interviennent peu dans l’économie des secteurs agricole et alimentaire. Autrefois au cœur des politiques publiques territoriales

1Brand C. (2015) Repenser le territoire à l’aune d’une problématique vitale oubliée. Thèse de l’Université Grenoble Alpes.
, l’organisation du système alimentaire est désormais largement laissée aux acteurs privés, eux-mêmes soumis à des conventions économiques incompatibles avec la préservation de l’intérêt général. Par construction, le fonctionnement du système alimentaire ne peut coïncider avec la vocation nourricière que l’on pourrait légitimement en attendre. Il remet en cause notre capacité à assurer notre sécurité alimentaire présente comme future.

Dans un précédent ouvrage, nous avons détaillé les moyens dont disposent les collectivités territoriales pour renforcer localement la résilience alimentaire

2Les Greniers d’Abondance (2020) Vers la résilience alimentaire. Faire face aux menaces globales à l’échelle des territoires.
. Si cette échelle d’action est pertinente d’un point de vue géographique (voir III. Les piliers d’un système alimentaire résilient et durable) et suscite un intérêt politique croissant, les possibilités de transformation du système alimentaire d’un territoire demeurent largement contraintes par le contexte économique et législatif. Aussi nécessaires soient-elles, les initiatives en matière de transition agricole et alimentaire sont vouées à s’inscrire aux marges du modèle agro-industriel dominant tant que subsisteront les verrous présentés dans la partie précédente.

Nous proposons donc dans cette dernière partie un ensemble de mesures d’envergure nationale et européenne permettant de lever ces verrous et d’engager une transformation du système alimentaire à la hauteur des enjeux. Au fur et à mesure de la présentation de ces propositions, nous apportons des éléments de réponse à certaines questions qu’elles pourraient soulever.

Créer une sécurité sociale de l’alimentation

Quel en est le principe ?

Si nous considérons que le droit à l’alimentation est un droit fondamental reference:note[De Schutter O. (2012) Le droit à l’alimentation en tant que droit de l’homme.|http://www.srfood.org/fr/droit-a-l-alimentation] au même titre que la santé, dont elle est par ailleurs la première condition, il est impératif de corriger les défaillances du système alimentaire en la matière. Dans cette perspective, la création d’une sécurité sociale de l’alimentation (SSA) constitue un projet à la hauteur des enjeux

3L’idée a été à l’origine portée par le groupe Agrista de l’association Ingénieurs Sans Frontières. Voir site internet du Collectif pour une SSA. Accessible en ligne.
.

Le principe en est simple : il consiste à créer une nouvelle branche au sein de la sécurité sociale pour garantir une alimentation saine et durable à toute la population.

L’intérêt de la sécurité sociale réside dans ses quatre principes fondateurs

4Ingénieurs sans Frontières AgriSTA (2020) Pour une sécurité sociale de l’alimentation. Accessible en ligne.
:

  • elle est universelle, tous les citoyens ont droit à la protection sociale tout au long de leur vie ;

  • elle repose sur un dispositif unique, organisé en plusieurs branches pour couvrir les différents risques et étapes de la vie (maladie, accidents, vieillesse, chômage, famille, logement) ;

  • elle assure une solidarité dans la répartition des coûts, suivant une logique assurantielle efficace face aux risques, et permettant à chacun de contribuer selon ses moyens et de recevoir selon ses besoins ;

  • à ses origines, la sécurité sociale était gérée démocratiquement puisqu’il revenait à ses bénéficiaires de décider les actes et produits remboursables. Si cette gestion démocratique a en partie été perdue, la sécurité sociale fournit (au moins partiellement) une protection de la santé publique face aux intérêts privés.

La sécurité sociale de l’alimentation consiste, de manière similaire, à garantir un accès universel à une alimentation saine en complétant un dispositif de protection social déjà existant et ayant fait les preuves de son efficacité

5Aux États-Unis par exemple, qui ne possèdent pas de système de sécurité sociale, la santé coûte deux fois plus cher par personne que dans la moyenne des pays européens, pour des résultats inférieurs. Voir : Leparmentier A. (2019) Aux États-Unis, le coût ruineux de la santé. Le Monde. Accessible en ligne.
. Elle doit permettre de démocratiser l’organisation des systèmes alimentaires tout en assurant à tous d’en bénéficier à travers un financement collectif de la nourriture ainsi produite.

pharmacie
En France, la sécurité sociale joue un rôle primordial en matière de qualité et d’accessibilité du système de santé. Le droit universel aux soins médicaux est garanti grâce à une prise en charge collective de la majorité des coûts et un encadrement de l’activité des professionnels de santé.
Crédits : Les Greniers d’Abondance, CC BY.

Le principe de la SSA est aujourd’hui soutenu par diverses structures issues du monde académique, professionnel et citoyen. En particulier, le Collectif pour une sécurité sociale de l’alimentation rassemble une dizaine d’organisations autour d’un socle d’exigences communes pour la SSA : universalité dans l’accès au système ; conventionnement démocratique des produits ; et financement fondé sur la cotisation sociale

6Site internet du Collectif pour une sécurité sociale de l’alimentation – Les trois piliers du mécanisme de SSA. Accessible en ligne.
. Les réflexions se poursuivent pour imaginer la forme que pourrait prendre ce nouveau modèle de système alimentaire. Nous tâchons dans les paragraphes qui suivent de les partager et d’y contribuer en apportant des éléments de réponse à certaines questions qu’ouvre cette proposition.

À quoi ressemblerait une sécurité sociale de l’alimentation ?

Concrètement, chaque citoyen recevrait sur sa carte vitale un budget mensuel consacré à l’achat de produits alimentaires conventionnés. Les critères de conventionnement des produits de même que leur prix de vente (prix plafond et plancher) seraient choisis par une instance démocratique représentative, en vue de corriger les principales défaillances du système alimentaire actuel (voir I. Un système défaillant).

Ainsi, le système garantit un budget minimum pour l’achat de produits de qualité, tout en respectant le choix et les préférences alimentaires de chacun. En créant un marché dédié à prix encadrés, il offre des débouchés massifs et sécurisés aux produits issus de l’agroécologie et permet à de nombreux producteurs de s’engager dans une transformation de leur système.

Une carte vitale et un budget versé à chaque citoyen pour payer ses achats de produits alimentaires conventionnés ?
Crédits : Baptiste Hardouin, CC BY-SA

Comment organiser le conventionnement démocratique des produits ?

L’un des principes clés de la SSA est de considérer qu’il revient aux citoyens de décider de ce qu’ils souhaitent manger et des conditions de production de cette nourriture. Le modèle des conventions citoyennes qui consiste à tirer au sort parmi la population un panel de personnes décisionnaires apparaît pertinent pour élaborer ces critères de conventionnement. Sous certaines conditions, un tel processus permet, par la confrontation des points de vue et des arguments, de dépasser les préjugés idéologiques et les intérêts individuels pour apporter une réponse compatible avec l’intérêt collectif de long terme. Garantir un cadre démocratique et favorable à l’intelligence collective nécessite notamment :

  • de veiller à la représentativité des membres de la convention par rapport à la société française (genre, âge, revenus, catégories socio-professionnelles, type de territoire) ;

  • de s’assurer que les membres de la convention partagent les savoirs nécessaires à une compréhension commune des enjeux et à une évaluation critique des propositions discutées. Cela implique de désigner un certain nombre d’experts chargés d’informer les citoyens tirés au sort, en veillant rigoureusement à l’absence de conflits d’intérêts et à la reconnaissance technique et scientifique des experts dans leurs champs disciplinaires ;

  • de doter la convention d’un budget propre permettant d’indemniser ses membres et d’organiser leur rencontre ;

  • de concevoir un programme de travail permettant la concertation et la délibération régulière des membres de la convention ;

  • d’élaborer des règles permettant la prise en compte des avis de tous les membres et garantissant leur contribution équilibrée aux réflexions et à la prise de décisions.

Un des principaux risques pour une convention citoyenne consiste en une information partielle et/ou partiale de ses membres. Nous pensons qu’une convention nationale est moins exposée à ce risque qu’une multitude de conventions territoriales. En effet, l’acquisition des savoirs nécessaires à une prise de décision éclairée nécessite de mobiliser des experts reconnus, dont le nombre est limité et la disponibilité contrainte. Si un petit nombre d’experts devait informer les participants et alimenter les débats de plusieurs conventions simultanément, il est à craindre que leurs enseignements pèsent peu face aux stratégies d’influence des grands groupes agro-industriels que ces conventions susciteront inévitablement. Ceux-ci disposent de moyens considérables et sont déjà parvenus à produire au sein de la société une imprégnation idéologique conforme à leurs intérêts (voir IV. Les obstacles à surmonter). Il semble par conséquent plus facile d’informer de la manière la plus objective possible une unique convention. Celle-ci serait chargée d’établir des critères généraux de conventionnement :

  • en matière de qualité nutritionnelle (par exemple exclusion des boissons avec sucre ajouté, des graisses hydrogénées, des additifs de synthèse ou des préparations contenant du minerai de viande) ;

  • en matière de conditions environnementales et sociales de production (par exemple interdiction des insecticides néonicotinoïdes, obligation d’un accès à l’extérieur pour les animaux, rémunération minimum des salariés et exclusion des produits d’import associés à la déforestation) ;

  • quant au juste partage de la valeur ajoutée au sein des filières (par exemple fixation d’un taux de marge maximum pour les activités de transformation et de distribution).

La convention nationale pour la SSA pourrait également décider du conventionnement de certains produits à l’échelle nationale comme les marchandises importées ou les produits reposant sur un appareil industriel lourd.

En complément de cette convention nationale, il apparaît pertinent de créer des caisses locales de SSA, par exemple au niveau départemental. Celles-ci seront légitimes pour intégrer les producteurs du territoire qui le souhaitent dans le système de SSA, dans le respect du cadre élaboré à l’échelle nationale et éventuellement avec une certaine latitude dans l’appréciation des critères de conventionnement. Cela permettrait de renforcer l’ancrage local des systèmes alimentaires (voir III. Les piliers d’un système alimentaire résilient et durable) ainsi que l’appropriation des enjeux par un maximum de citoyens.

convention citoyenne climat
La Convention Citoyenne pour le Climat s’est tenue entre 2019 et 2020. Elle a réuni 150 citoyennes et citoyens français dont le mandat était de proposer des mesures structurantes permettant de réduire fortement les émissions de gaz à effet de serre du pays. Une assemblée de ce type pourrait permettre de déterminer les critères généraux de conventionnement des produits accessibles avec le budget de la sécurité sociale de l’alimentation.
Crédits : © CESE, Katrin Baumann

Combien coûterait la sécurité sociale de l’alimentation et comment la financer ?

Rappelons que si le prix des produits alimentaires est en apparence faible, notre alimentation n’a en réalité jamais coûté aussi cher à la collectivité : elle se paye en subventions publiques en soutien au système alimentaire, en coûts de santé publique, et en dégradation des conditions d’habitabilité de notre planète (voir I. Un système défaillant). En assurant un accès universel à une alimentation saine et suffisante, la SSA générera d’importantes économies pour le système de santé. En assurant des prix rémunérateurs aux agriculteurs, elle diminuera significativement les besoins de subventions. En apportant une réponse à la hauteur des défaillances environnementales du système agro-industriel, la SSA réduira très fortement ses externalités négatives (émissions de GES, destruction de la biodiversité, pollutions de l’air et de l’eau), ce qui générera à terme des économies considérables.

Même en restant conservateurs quant à l’estimation des externalités négatives économiques du système alimentaire, et sans faire l’hypothèse que la SSA suffirait à les éliminer entièrement, on peut affirmer qu’une telle politique coûterait moins cher à la collectivité que l’organisation actuelle. En revanche, les prix payés directement par les consommateurs pour certains produits alimentaires pourraient augmenter (voir III. Les piliers d’un système résilient et durable), ce qui implique d’imaginer un système de financement et de reversement équitable pour ne pas aggraver la précarité alimentaire.

En visant par exemple à terme une allocation de 150 euros par mois par personne, le budget annuel de la SSA serait de l’ordre de 120 milliards d’euros. Il faut rajouter à cela les frais de fonctionnement de la SSA (salaires des employés des caisses locales, organisation des conventions) qui se situeraient vraisemblablement entre 5 et 10 milliards d’euros

7Aujourd’hui, le coût de gestion du système de santé en France (hors CMU) est de 13, 5 milliards d’euros (Sécurité Sociale, 2019, Quels sont les coûts de gestion de la Sécurité sociale ?). La gestion de la SSA serait à priori moins lourde notamment car il n’y aurait pas de remboursements à réaliser, mais des estimations plus précises restent à réaliser.
.

Plusieurs sources de financement, non exclusives, peuvent être envisagées :

  • une cotisation à taux fixe sur la valeur ajoutée produite par les acteurs économiques

    8La valeur ajoutée est égale au chiffre d’affaires diminué des consommations intermédiaires nécessaires à la production. Une partie permet de payer les salaires des travailleurs, l’autre (l’excédent brut d’exploitation) sert aux investissements, au remboursement des emprunts, aux réserves de trésorerie, et à la rémunération des propriétaires de l’entreprise.
    9Le PIB de la France (environ 2 300 milliards d’euros sur la période 2018-2020) étant égal à la somme des valeurs ajoutées produites sur le territoire, une cotisation à hauteur de 5 % de la valeur ajoutée permettrait de couvrir quasiment l’ensemble des coûts du système de SSA.
    . Cette option a l’avantage d’agir directement au niveau de la répartition primaire de la richesse produite, avant son partage entre rémunération du travail et rémunération du capital. Autrement dit, elle ne pèse pas directement sur les salaires et agit en amont de la formation des inégalités économiques ;

  • une cotisation à taux variable, indexée sur le revenu des bénéficiaires. Cette option implique de définir un barème permettant une redistribution interne au dispositif de SSA. Elle permet de corriger les inégalités à posteriori ;

  • un impôt spécifique sur les hauts revenus et patrimoines, fléché vers la SSA ;

  • des taxes visant à donner un prix à certaines externalités du système alimentaire (taxes sur les ventes de pesticides, sur les produits alimentaires ultra-transformés, etc.). Cette option a l’avantage d’agir également sur la partie du système alimentaire non concernée par la SSA mais, comme la plupart des taxes, elle pèse plus fortement sur les bas revenus.

L’un des avantages des cotisations est de garantir l’autonomie du système. Il conserve ainsi son indépendance vis-à-vis du budget général de l’État et le préserve face à d’éventuelles alternances politiques et arbitrages défavorables. Il permet par ailleurs de ne pas rendre la SSA tributaire de sources de financement reposant sur les inégalités économiques ou sur des pratiques dommageables pour la santé ou l’environnement qu’il serait souhaitable de voir diminuer. Ces dernières peuvent en revanche jouer un rôle intéressant pour dégager un budget supplémentaire d’investissement au lancement du dispositif.

Compte-tenu des effets leviers mobilisés, et de l’ampleur des bénéfices écologiques et sanitaires escomptés, la mise en place de la SSA pourrait être l’un des modes de financement de la transition écologique et climatique les plus efficaces.

Comment passer du système actuel à une SSA ?

Les filières agroécologiques ne sont aujourd’hui pas suffisamment développées pour couvrir une part importante de nos besoins alimentaires, et c’est tout l’objet de la SSA que de les massifier. Afin de permettre une adaptation progressive des exploitations agricoles et du tissu industriel de transformation à ce nouveau paradigme, il est indispensable de fixer un cap réglementaire fournissant un signal clair pour ces acteurs et leurs investisseurs. La transition d’un système à l’autre peut être opérée en augmentant progressivement le montant de la SSA jusqu’à atteindre son niveau final (par exemple : 30 euros mensuels la première année, et 20 euros de plus chaque année jusqu’à atteindre 150 euros mensuels au bout de sept ans).

La transition vers une sécurité sociale de l’alimentation sera par ailleurs facilitée par l’existence d’expérimentations menées par des collectivités territoriales ou par la société civile

10Site internet du Collectif pour une sécurité sociale de l’alimentation – Les initiatives locales. Accessible en ligne.
. Ces initiatives, si elles ne peuvent par définition prétendre à la dimension macroéconomique de la SSA, permettent cependant d’en explorer certains principes et de préparer la mise à l’agenda de cette proposition.

caisse alimentaire
À Dieulefit (Drôme), élus, producteurs et habitants se sont inspirés de l’idée d’une sécurité sociale de l’alimentation pour mettre en place une caisse alimentaire au marché du lavoir
11Dubesset E. (2022) Dans la Drôme, on expérimente la « Sécu » de l’alimentation. Reporterre. Accessible en ligne.
. Juste rémunération des agriculteurs et accessibilité des produits sont des problématiques au cœur de la démarche.
Crédits : Noé Guiraud, CC BY-NC-SA.

L’aide alimentaire ne suffit-elle pas ?

Si l’aide alimentaire est aujourd’hui indispensable pour faire face à la précarité alimentaire, elle n’a pas vocation à fournir une solution au problème de l’accès équitable et digne à une alimentation saine et durable. Il s’agit avant tout d’un dispositif d’urgence, devant être considéré comme tel. La banalisation du recours à l’aide alimentaire est problématique à plusieurs égards

12Cavaillet F. et al. (2020) Vers une sécurité alimentaire durable : enjeux, initiatives et principes directeurs. Terra Nova.
. Premièrement, ces dispositifs reposent sur des dons défiscalisés en nature par les entreprises de la grande distribution. Ces avantages fiscaux permettent une valorisation économique du gaspillage alimentaire (invendus, péremptions proches), qui n’est dès lors plus incité à diminuer. Deuxièmement, comme plusieurs autres dispositifs ciblant la pauvreté, l’aide alimentaire porte atteinte à la dignité des bénéficiaires et nombre d’entre eux préfèrent s’en passer malgré l’insécurité alimentaire qu’ils peuvent connaître. Enfin, ces dispositifs normalisent le recours à l’aide caritative et au bénévolat pour assurer un besoin élémentaire correspondant dans le droit international à un droit humain fondamental
13Paturel D. (2015) Le droit à l’alimentation, un droit en friche. Les Chroniques Démocratie Alimentaire, Volet 3. Chaire UNESCO Alimentations du monde.
.

Concevoir et financer des communs nourriciers

Pour la production agricole : les offices fonciers

Le poids disproportionné du capital dans les exploitations agricoles constitue un obstacle majeur à la transition (voir IV. Les obstacles à surmonter). Il pèse sur les revenus et la protection sociale, contraint les pratiques agronomiques et les itinéraires techniques, pousse à l’agrandissement et au sur-investissement, et rend plus difficile la transmission des fermes. L’agrandissement des exploitations agricoles a ainsi atteint un stade critique et nombre d’entre elles sont devenues littéralement inaccessibles à des candidats à l’installation. Sans action forte pour casser cette dynamique, les agriculteurs de demain n’auront plus d’autres options que de se mettre au service d’apporteurs extérieurs de capitaux dont ils devront assurer la rentabilité des actifs

14Poursuivant ainsi la tendance actuelle à l’émergence d’une agriculture aux allures de firme ; voir Purseigle F. et al. (2019) Des entreprises agricoles “aux allures de firme”. Mutations des exploitations agricoles françaises et nouveaux modes d’accès au foncier. hal-02063962
. Les chances qu’une telle évolution se fasse dans l’intérêt des agriculteurs et de la société sont à peu près nulles.

En France comme à l’étranger, les initiatives réussies en matière d’acquisition et de gestion citoyenne des terres agricoles sont nombreuses

15Groupements Fonciers Agricoles (GFA), Sociétés Civiles Immobilières (SCI), Associations Foncières Pastorales (AFP), fonds de dotation, mouvement Terre de Liens et structures affiliées, etc.
16Terre de Liens (2018) Trouver une terre pour mon projet agricole. Guide pratique et méthodologique.
17Nyéléni Europe et Asie Centrale (2020) Des terres en commun ! Stratégies locales d’accès à la terre pour l’agriculture paysanne et l’agroécologie.
. Leur principal intérêt est de proposer aux agriculteurs un accès durable à des outils de travail avec un apport minimal de capital. Toutefois, ces démarches reposant sur des initiatives locales et des moyens modestes n’ont qu’un impact marginal sur le foncier agricole à l’échelle nationale. À titre d’exemple, si le mouvement Terre de Liens a fait la preuve de la pertinence de son modèle de financement citoyen, seules 250 fermes ont pu être acquises en une vingtaine d’années
18Terre de Liens (2021) Chiffres clefs. Accessible en ligne.
, soit à peu près autant qu’il en a disparu chaque semaine entre 2000 et 2020
19Le nombre d’exploitations est passé de 664 000 en 2000 à 389 000 en 2020 ; Barry C . et Polvêche V. (2021) Recensement agricole 2020. Agreste Primeur 2021(5).
.

passeurs de terres
Fondée en 2018 à l’initiative de l’association Terre de Liens Pays de la Loire, la SCIC Passeurs de Terres préfigure ce que pourraient être les offices fonciers. Cette coopérative réunit habitants et agriculteurs pour acquérir et gérer collectivement du foncier sur le territoire.
Crédits : © Passeurs de Terres

Nous proposons de généraliser ce système de mise à disposition des outils de production agricole en créant des structures s’inspirant des expérimentations actuelles et de l’idée des « offices fonciers », portée par Edgar Pisani à la fin des années 1970

20Mertz G. (2010) Les Offices fonciers, une « Utopie Foncière », d’après Edgar Pisani. Dans Dossier AGTER, Les politiques foncières agricoles de la France au XXe siècle. Accessible en ligne.
. Ces offices fonciers modernes auraient pour double mission l’acquisition et la mise à disposition de biens immobiliers nécessaires à la production agricole (terres, bâtiments, éventuellement logements). Des comités d’usagers (agriculteurs) et d’habitants (élus et/ou tirés au sort) auraient à charge d’établir les baux encadrant les conditions de mise à disposition des biens (montant du loyer, respect d’une démarche agroécologique et nourricière par exemple). Les agriculteurs s’engageant avec les offices fonciers bénéficieraient d’un droit d’usage garanti tout au long de leur carrière et pourraient transmettre ce droit à leurs enfants dès lors que les règles d’usage continuent d’être respectées.

Concrètement, toute personne avec un projet d’installation agricole pourra solliciter l’office foncier local pour qu’il assure l’acquisition des biens. Les offices pourront aussi être sollicités pour investir dans les outils de travail (construction, rénovation ou désamiantage de bâtiments, plantation d’arbres, mise en place de clôtures…). La démarche sera volontaire : les personnes souhaitant acquérir en propre leurs terres ou leurs outils de travail pourront continuer à le faire. Les agriculteurs déjà en activité pourront également choisir de revendre une partie de leur capital d’exploitation aux offices fonciers, notamment en vue de sortir de l’endettement et de réorienter leurs pratiques.

En 2010, confrontée à des difficultés économiques, la ferme Les Paluns (Bouches-du-Rhône) a choisi de vendre une partie de ses terres à Terre de Liens
21Site internet de Terre de Liens. Accessible en ligne.
. L’exploitation en arboriculture a ainsi pu sortir de l’endettement, entamer sa conversion vers l’agriculture biologique, et mieux valoriser ses productions. Les offices fonciers pourraient permettre à de nombreuses exploitations de faire de même.
Crédits : © La Fabrique du Boulanger

Les offices joueront par ailleurs un rôle d’intermédiaires auprès des propriétaires fonciers qui souhaiteraient leur déléguer la gestion locative de leurs biens. Cela permettra de faciliter la constitution d’unités de travail viables et de mieux encadrer les « pas-de-porte » traditionnellement pratiqués dans certaines zones où le fermage est majoritaire

22Même lorsque les terres sont en fermage, la transmission d’un bail peut faire l’objet d’un paiement à l’agriculteur sortant. Bien qu’illégale, cette pratique du « pas de porte » est répandue dans certaines régions de grandes cultures et les montants peuvent être significatifs (de 3 000 à 6 000 euros l’hectare pour une transmission familiale jusqu’à plus de 10 000 euros l’hectare en dehors de ce cadre). Voir Lallau B. et al. (2015) L’analyse du pas-de-porte en agriculture et le renouvellement des générations en zone de fermage majoritaire. Rapport de synthèse.
.

Enfin, lors de la mise en vente de biens à un prix manifestement trop élevé par rapport à leur valeur réelle, les offices fonciers pourront activer le droit de préemption des SAFER et se porter acquéreurs avec révision de prix. Ils deviendront ainsi un outil efficace pour lutter contre la spéculation foncière, et ce même en l’absence de preneur à qui rétrocéder le bien à courte échéance – étant donné qu’il s’agit là d’une limite importante au rôle des SAFER.

Au service de leurs usagers et des habitants du territoire, les offices fonciers seront dans une large mesure indépendants vis-à-vis des pouvoirs publics

23Si des élus peuvent prendre part aux orientations des offices, leur pouvoir y serait limité afin d’assurer une stabilité de fonctionnement malgré les alternances politiques.
(État et collectivités territoriales). Les comités y siégeant pourront adapter les règles d’usage aux contextes locaux. Le maillage territorial des offices pourra être intercommunal, voire départemental, avec un compromis à trouver entre proximité des usagers et mutualisation des moyens.

La mise en place des offices fonciers constitue un puissant levier pour augmenter le nombre d’agriculteurs, un des éléments clés de la transition agroécologique (voir III. Les piliers d’un système alimentaire résilient et durable). En effet, ce système permettra non seulement de diminuer fortement les besoins en capitaux lors de l’installation mais également d’assurer une meilleure rémunération et protection sociale des agriculteurs, rendant le métier bien plus attractif.

Le financement des offices fonciers

Les budgets de fonctionnement (salariés des offices principalement) seront couverts par les loyers des usagers, et les acquisitions seront financées principalement grâce à l’investissement public

24À la différence des systèmes mobilisant l’épargne. Cela permet de réduire les coûts liés à la rémunération du capital et la vulnérabilité face à des crises économiques au cours desquelles les épargnants chercheraient à récupérer des liquidités.
. À titre d’exemple, pour un office gérant 10 000 hectares, un loyer moyen annuel de 50 euros par hectare (à comparer au loyer moyen actuel de 130 euros par hectare à l’échelle nationale
25Données du calcul : prix moyen des terres louées = 4 980 euros par hectare ; rendement locatif brut moyen = 2, 68 % ; chiffres issus de FNSAFER (2020) Le prix des terres. Analyse des marchés fonciers ruraux.
) permettrait de doter la structure d’une équipe de dix employés à temps plein au salaire médian et de conserver un budget non négligeable pour d’autres dépenses.

La Figure V.1 récapitule le principe de fonctionnement et de financement des offices fonciers.

office foncier
Figure V.1 : les grandes lignes du fonctionnement des offices fonciers. L’organisation proposée avec les offices fonciers correspond à l’une des définitions classiques des « communs »
26Festa D. et al. (2018) Les communs. Géoconfluences. Accessible en ligne.
. On y retrouve une ressource partagée, une communauté d’utilisateurs, et des règles fixées par cette dernière pour définir les conditions d’accès et d’utilisation de la ressource.
Source : Les Greniers d’Abondance, CC BY-NC-SA.

Il est important de souligner qu’une fois mis en place, le système des offices fonciers coûterait moins cher à la collectivité que le système actuel. Dans le modèle de capitalisation, chaque génération doit investir dans son outil de production pour pouvoir travailler. Le bénéfice de l’activité agricole participe à cette formation de capital mais également aux remboursements des intérêts bancaires, loin d’être négligeables au vu des montants en jeu. Ce bénéfice étant largement tributaire des aides publiques à l’agriculture (dont l’aide à l’installation), ces dernières ont donc de fait pour fonction la constitution de patrimoines privés pour les agriculteurs et de profits pour les banques. Les réorienter en partie vers les communs fonciers permettrait de casser cette logique, et de diriger l’investissement public vers la constitution d’un commun pérenne. Par ailleurs, dans le système des offices fonciers, le coût du fermage est fixé par l’assemblée des fermiers eux-mêmes. Les montants concédés seraient moins élevés qu’aujourd’hui et resteraient au service de la mission des offices et des intérêts de leurs usagers.

Il ne s’agit pas pour autant de minimiser les coûts des investissements initiaux. En France en 2018, la valeur de l’ensemble des terres agricoles est estimée à 224 milliards d’euros et celles des bâtiments agricoles à 20 milliards

27Agreste (2021) Graph’Agri 2021. Résultat des exploitations. Capital.
. Acquérir à travers les offices fonciers l’équivalent d’un quart de ces actifs sur trente ans – par exemple – représenterait un investissement annuel de deux milliards d’euros environ. À titre de comparaison, les dépenses publiques de fonctionnement (PAC, exonérations fiscales) dédiées à l’agriculture française en 2019 étaient de l’ordre de 15 milliards d’euros
28Agreste (2021) Graph’Agri 2021. Aides à l’agriculture. Concours public.
. Ces investissements pourraient être financés par une partie du budget de la sécurité sociale de l’alimentation ou d’autres fonds nationaux ou européens (voir ci-dessous).

Le déploiement à d’autres domaines

Le principe des offices fonciers peut tout à fait être étendu à d’autres éléments du système alimentaire : semences, outils de transformation, entreprises de logistique territoriale, commerces alimentaires, etc. Il pourrait ainsi devenir un outil de financement privilégié de systèmes alimentaires territorialisés, organisés sous formes de réseaux de communs nourriciers. Nous nous contenterons dans ce rapport de souligner l’intérêt d’un déploiement plus large de l’idée, sans l’explorer plus en détail.

Vous voulez recréer des kolkhozes ! On connaît le résultat…

Derrière la caricature, la critique porte sur le risque d’autoritarisme qui pourrait être associé aux offices fonciers, et à l’inefficacité des formes d’agriculture administrées et collectives. L’objection n’a pas lieu d’être : le principe des offices fonciers n’est pas de créer des fermes – collectives ou non – gérées par la puissance publique mais de garantir le droit et la liberté d’usage des terres dans le respect d’un cadre fixé par les usagers eux-mêmes. Dans le modèle proposé, les transactions se font de gré à gré (les offices ne peuvent exproprier quiconque pour récupérer des terres). Pour autant, une fois des terres acquises par un office foncier donné, celles-ci seront définitivement exclues de la propriété privée, et les règles qui présideront à leur usage feront prévaloir l’intérêt collectif et leur préservation dans le temps long. Nous considérons qu’un comité réunissant agriculteurs usagers et habitants du territoire est légitime et apte à définir ces règles démocratiquement.

Si l’État a un rôle à jouer dans l’institutionnalisation des offices, ceux-ci sont ensuite indépendants pour acquérir les terres et veiller au respect des règles que la communauté s’est donnée, en les faisant évoluer si besoin.

Les agriculteurs sont trop attachés à la propriété privée

D’une part, rappelons que cet attachement est relatif puisque seules 20 % des terres en France sont exploitées par des agriculteurs qui en sont propriétaires, le reste l’est en location

29Un quart de ces terres en fermage le sont auprès d’un associé de l’exploitation agricole, ce dernier n’y travaillant pas nécessairement ; Agreste (2021) GraphAgri 2021. Foncier. Mode de faire-valoir.
. De plus, même lorsque la propriété est juridiquement établie, ce sont souvent les banques qui sont en réalité en possession des biens tant que les crédits n’ont pas été remboursés. D’autre part, il y a une inversion entre fins et moyens. Ce n’est pas le fait en soi de posséder son outil de travail qui a de l’importance, mais la sécurité, la liberté d’entreprendre et l’indépendance vis-à-vis des tiers que cela est censé procurer. Or l’endettement nécessaire à l’acquisition du capital se traduit davantage par une perte d’autonomie que par une émancipation des agriculteurs. Le système des offices fonciers permet de se centrer à nouveau sur ces objectifs. Enfin, les offices viennent en complément des formes d’organisation actuelles. Rien n’empêche donc les agriculteurs qui souhaitent devenir propriétaires de le faire. Rien n’empêche non plus de solliciter les offices pour le rachat d’une partie seulement des biens.

Le foncier ne représente qu’une part minime du capital des exploitations agricoles

En effet, le foncier ne représente en moyenne que 10 % de l’actif d’une exploitation agricole

30Agreste (2021) Graph’Agri 2021. Résultats des exploitations. Capital.
. C’est bien pour cela que les offices fonciers auraient également un rôle à jouer dans l’acquisition des bâtiments, de certaines machines et outils et, pourquoi pas, du logement des agriculteurs qui le souhaitent. Par ailleurs, même lorsque les terres sont louées, le coût du fermage n’est pas négligeable puisqu’il représente une charge annuelle de 14 000 euros en moyenne par exploitation
31À comparer par exemple aux 29 000 euros moyens de subventions. Voir Commission des comptes de l’agriculture de la Nation (2020) Les résultats économiques des exploitations agricoles en 2018.
. Contrairement aux agriculteurs louant des terres, qui n’ont souvent que peu d’intérêt à devenir propriétaires ou qui n’en ont pas les moyens, les offices fonciers pourront se porter facilement acquéreurs. Cela participerait à améliorer l’équilibre économique des exploitations.

Il y a déjà des organismes pour s’occuper du foncier, à quoi bon en rajouter ?

En France, l’accès au foncier est principalement encadré par deux institutions. Au niveau du droit de propriété, les SAFER (Sociétés d’Aménagement Foncier et d’Établissement Rural) ont un rôle de veille sur les marchés fonciers et peuvent intervenir sur certaines transactions. Au niveau du droit d’usage, les CDOA (Commissions Départementales d’Orientation Agricole) étudient les demandes d’autorisation d’exploiter transmises par les agriculteurs et attribuent les terres en fonction des priorités fixées dans les SDREA (Schémas Directeurs Régionaux des Exploitations Agricoles). Aucune de ces structures n’a aujourd’hui vocation à acquérir et à gérer des terres, ce qui est précisément le rôle des offices fonciers. Confier cette nouvelle mission aux SAFER nécessiterait de modifier leur structure, leur fonctionnement et leur gouvernance afin de donner aux usagers toute leur place dans les prises de décisions liées aux communs fonciers. Au final, créer une structure dédiée est sûrement plus simple et plus lisible.

Revoir en profondeur les politiques européennes

Les règles actuelles d’organisation de l’Union Européenne (UE) sont incompatibles avec une transformation du système alimentaire à la hauteur des enjeux écologiques, sociaux et sanitaires (voir IV. Les obstacles à surmonter). Leur réforme est une étape obligatoire, et ce au-delà de la seule Politique Agricole Commune (PAC). Nous présentons ici quelques éléments clés de ces transformations politiques et évoquons certaines mesures portées par différentes organisations pour aller en ce sens

32Voir notamment Pour Une Autre PAC (2018) Osons une vraie réforme de la Politique Agricole Commune ! Accessible en ligne.
33De manière générale, de nombreux travaux portant sur la transition énergétique ou écologique à l’échelle de l’UE convergent par rapport aux leviers d’actions à mobiliser : planification, reconversion industrielle, investissements et politique monétaire, politique commerciale…
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Politique commerciale : vers un « juste-échange »

Les différences de conditions de production entre États (rémunération du travail, normes sanitaires et environnementales, niveaux de spécialisation) sont à l’origine d’importantes distorsions de concurrence au sein du marché intérieur européen ainsi qu’avec les partenaires commerciaux extérieurs. L’accès à des produits agricoles bon marché issus du commerce international met hors jeu les agriculteurs nationaux ne pouvant rivaliser en termes de coûts de production. Cela conforte les incitations à la spécialisation et à l’agrandissement et empêche toute transition agroécologique ambitieuse.

Une première étape indispensable consiste à généraliser les mesures-miroirs (ou clauses-miroirs). Le principe est de conditionner l’accès au marché européen au respect des mêmes règles que celles fixées par l’UE à ses propres agriculteurs en matière de protection de l’environnement, de protection de la santé et de bien-être animal. Un rapport cosigné par une ONG environnementale, l’interprofession de la filière viande bovine et un think-tank économique, montre que de telles mesures sont compatibles avec les règles et l’esprit de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC)

34Fondation Nicolas Hulot, Interbev, Institut Veblen (2021) Comment protéger nos agriculteurs et l’environnement ? Un règlement pour stopper l’importation d’aliments issus de pratiques interdites en Europe.
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Nécessaires à un commerce international plus juste, les mesures-miroirs ne sont pas pour autant suffisantes car des différences en matière de rémunération ou de droit du travail peuvent suffire à avantager disproportionnellement certains pays, et ce au sein même de l’UE. Il est par exemple impossible de développer la production française de fruits et légumes à hauteur des besoins intérieurs tant que celle-ci se trouve en concurrence avec les systèmes de production hyper-spécialisés à la main d’œuvre bon marché de la province espagnole d’Almeria (voir I. Un système défaillant).

Plusieurs options sont alors envisageables selon les produits

35Ces mesures sont présentées et discutées dans Levard L. et Loyat J. (2021) Régulations des marchés et des prix agricoles. UTAA, note thématique n°4. Accessible en ligne.
: extension des mesures-miroirs de manière à prendre en compte les conditions de travail, application d’un principe général de responsabilité sociale et écologique aux produits importés, mise en place de droits de douane fixes ou variables en fonction des cours mondiaux, définition de prix minimums d’importation indexés sur les coûts de production nationaux.

Notons que la mise en place d’une sécurité sociale de l’alimentation est également un élément clé pour limiter les effets de la concurrence internationale sur les transformations menées en France. Le budget ainsi dédié aux produits issus de filières agroécologiques permet d’accroître la demande pour les productions françaises vertueuses. Les produits importés plus compétitifs sont toujours accessibles, mais en dehors du budget de la SSA.

Par ailleurs, ce « juste-échange » ne pourra être complet sans que l’UE ne mette un terme aux subventions indirectes à l’exportation de ses productions agricoles, qui déstabilisent fortement les systèmes alimentaires des pays du Sud (voir I. Un système défaillant). Une taxation des marchandises exportées proportionnelle aux aides perçues pour leur production pourra ainsi être mise en place

36Pour Une Autre PAC (2018) Osons une vraie réforme de la Politique Agricole Commune ! Accessible en ligne.
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Politique agricole : encadrer les changements de pratiques et la diminution des volumes

Que ce soit de gré – pour corriger les défaillances du modèle agro-industriel – ou de force – du fait de l’aggravation des menaces globales – de lourdes contraintes vont peser sur le système alimentaire. Celles-ci vont s’exercer à différents niveaux, avec des effets en cascade liés à l’interdépendance des acteurs qui le composent. Les volumes des principales productions agricoles vont diminuer et l’activité de plusieurs industries et filières va être contrainte à la baisse. Sans anticipation de ces évolutions et sans une politique de compensation adaptée, une dégradation importante des conditions de vie des travailleurs de ces secteurs et des communautés qui s’y rattachent est à craindre.

La PAC est l’outil par excellence pour accompagner cette diminution des volumes de production, tant dans les filières animales que végétales. L’objectif est d’anticiper les contraintes à venir en réduisant d’une part la dépendance aux ressources fossiles et à leurs dérivés (engrais et pesticides de synthèse), et d’autre part la concurrence entre l’alimentation humaine et l’alimentation animale. Des instruments déjà utilisés avec succès par le passé peuvent être activés de nouveau

37Voir notamment Levard L. et Loyat J. (2021) Régulations des marchés et des prix agricoles. UTAA, note thématique n°4. Accessible en ligne.
, dans une perspective de transition agroécologique. Il s’agit en particulier des quotas et des prix garantis. Cela permet de fixer des objectifs de décroissance des volumes de production ou d’utilisation d’intrants, répartis entre États membres puis entre agriculteurs, et de maintenir – voire augmenter – les revenus de ces derniers par une augmentation des prix d’achat des produits agricoles. Ces mesures offrent une vision à long terme de la trajectoire souhaitée, tout en sécurisant les parcours de transition des agriculteurs, en les protégeant notamment de la pression sur les prix exercée par les industriels ou les concurrents internationaux.

Si réduire les volumes de production est impératif pour les filières animales (voir III. Les piliers d’un système alimentaire résilient et durable), cela n’est pas un objectif en soi pour les filières végétales. Il s’agit dans ce cas de réduire la consommation des intrants aux impacts sanitaires et écologiques les plus problématiques et dont les risques en matière d’approvisionnement fragilisent les exploitations agricoles : engrais minéraux, pesticides, combustibles fossiles. Les quotas ont dans ce cas intérêt à porter directement sur ces intrants. Les conséquences attendues en termes de pertes de production permettront de définir des prix garantis rémunérateurs adaptés aux différentes cultures.

Ces mesures de gestion de l’offre sont selon nous les plus urgentes à mettre à l’agenda. De nombreuses autres évolutions de la PAC sont cependant souhaitables pour une politique d’ensemble cohérente

38Pour Une Autre PAC (2018) Osons une vraie réforme de la Politique Agricole Commune ! Accessible en ligne.
: rééquilibrage des aides entre petites et grandes exploitations, soutien aux productions clés (légumineuses, fruits et légumes), renforcement de la conditionnalité des aides en matière d’environnement et de bien-être animal, rémunération spécifique de certaines pratiques (agroforesterie, cultures intermédiaires), aide à la structuration des filières territoriales, assurance collective contre les risques climatiques, etc.

Politique monétaire : prévoir une juste compensation des pertes et financer la transition

Certains actifs vont perdre une grande partie de leur valeur du fait des évolutions à venir. Sans intervention publique, un producteur de porcs hors-sol ayant capitalisé tout au long de sa vie dans son exploitation se retrouverait ruiné en fin de carrière car ce genre d’investissements sera devenu obsolète. Une entreprise cotée de fourniture d’intrants ou de transformation de produits animaux serait menacée de faillite le jour où ses actionnaires seront convaincus du caractère inéluctable d’une diminution d’activité et choisiront d’investir dans des secteurs plus lucratifs.

Afin d’éviter des dommages sociaux conséquents, la puissance publique pourra se porter acquéreur de ces actifs « échoués »

39Driouich R. (2021) Sortir de l’impasse climatique par la défaisance carbone. Accessible en ligne.
. Étant donné la diversité des situations économiques des propriétaires lésés (de l’exploitant agricole endetté aux grandes fortunes industrielles), un encadrement démocratique de ces rachats d’actifs devra permettre de juger au cas par cas de leur légitimité et des montants alloués. Si les États peuvent jouer le rôle d’acquéreurs, la politique monétaire dépend toutefois des institutions européennes, ce qui réduit considérablement leurs marges de manœuvre et capacités financières. Différents mécanismes de financements originaux pourraient être activés au niveau européen
40Voir notamment les propositions analysées dans Grandjean A. et Dufrêne N. (2020) Une monnaie écologique. Odile Jacob.
. Par exemple, la création par la Banque Centrale Européenne d’une monnaie libre fléchée vers ces rachats d’actifs permettrait de compenser les pertes induites par la transition sans aucune conséquence financière pour les citoyens européens
41Une monnaie libre n’a pas de dette comme contrepartie lors de sa création. Voir Grandjean A. (2016) La « monnaie libre », arme de désendettement massif. Accessible en ligne.
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Vous voulez la fin du commerce !

Non. Nous reconnaissons volontiers l’intérêt du commerce international, et sommes tout autant sensibles à ses effets négatifs lorsqu’il est libéré de toute régulation et/ou qu’il donne lieu à des distorsions de concurrence manifestes. D’un côté, le commerce permet aux consommateurs de bénéficier de produits meilleur marché et de profiter des avantages agricoles naturels de certaines régions. De l’autre, le libre-échange conduit à la disparition des agriculteurs ne pouvant rivaliser avec les produits importés

42En particulier lorsque ces produits sont subventionnés dans les pays exportateurs.
, affaiblit la souveraineté alimentaire
43En allant à l’encontre d’une juste concurrence qui doit notamment empêcher les subventions à l’export dans les pays industrialisés et offrir aux pays du Sud des moyens pour protéger leurs producteurs s’ils le souhaitent.
et sélectionne les systèmes de production engendrant le plus d’externalités négatives. Dans un contexte d’aggravation des menaces, le commerce est à la fois facteur de résilience et de vulnérabilité. Il sous-tend l’assistance mutuelle entre territoires et permet de subvenir aux besoins alimentaires suite à une perturbation locale, mais il expose les pays importateurs à la volatilité des marchés et aux perturbations à venir sur les transports du fait de la raréfaction du pétrole. En matière d’échanges de produits agricoles, il y a donc un équilibre à trouver, propre à chaque pays.

Celà implique de dépasser le dogme affirmant qu’une libre circulation des marchandises est en toutes circonstances bénéfique pour les différents partenaires commerciaux. Une idée par ailleurs réfutée par de nombreux résultats empiriques montrant, d’une part, que la spécialisation économique – au cœur de la théorie des avantages comparatifs – n’est pas un gage de prospérité

44Keen S. (2017) Ricardo’s Vice and the Virtues of Industrial Diversity. American Affairs 1.
, et d’autre part, que les bénéfices attendus du commerce international sont largement compromis par la rigidité des économies
45C’est-à-dire la difficulté de changer l’allocation des ressources (main d’œuvre et capital) d’un secteur d’activité à un autre.
et l’absence de politiques d’accompagnement des « perdants » de la mondialisation
46Banerjee AV. et Duflo E. (2020) Économie utile pour des temps difficiles. Seuil.
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Ces mesures sont irréalistes, il faut réfléchir dans le cadre des traités européens actuels ou bien en sortir

Ce qui est irréaliste, c’est de mener une transition agroécologique ambitieuse tout en respectant les règles actuelles de fonctionnement de l’Union Européenne. S’il est important d’être lucide sur cette incompatibilité fondamentale, la mise en place des mesures décrites ci-dessus n’a pour autant rien d’impossible. Les croyances économiques et les traités qui régissent l’organisation européenne ne sont pas indépassables et certains événements peuvent faire naître des situations inattendues, auparavant jugées inacceptables (politique monétaire non conventionnelle de la Banque Centrale Européenne, non-respect du Pacte de Stabilité et de Croissance par de nombreux États membres). Sortir de l’UE ne réglera pas les problèmes par magie. Il est d’abord nécessaire de proposer un récit alternatif crédible et une trajectoire concrète qui puisse être portés par un mouvement social et politique suffisamment fort. Se posera ensuite la question de la stratégie (négociations, désobéissance, sortie) la plus à même de rendre possible ce programme, en tenant compte de l’évolution des alliances et rapports de force entre États membres.

Vous ne proposez rien aux personnes qui vont perdre leur emploi !

Qu’elles soient subies ou planifiées, les réductions d’activité dans certains secteurs (notamment la fabrication d’intrants et la transformation des produits animaux) ou la réorganisation spatiale de la production vont en effet avoir des conséquences importantes sur l’emploi (voir IV. Les obstacles à surmonter). La transition agroécologique se traduira de toute évidence par une augmentation des besoins en main d’œuvre, mais la mobilité professionnelle est soumise à de nombreuses contraintes (âge, formation, mobilité géographique, préférences individuelles…​).

Il est donc indispensable de prévoir des mesures pour accompagner la reconversion professionnelle des travailleurs du système alimentaire touchés par ces évolutions. La constitution d’un fonds dédié à la sécurité économique et à la formation des travailleurs concernés nous semble être un prérequis essentiel. La présentation d’un ensemble précis de mesures et leur analyse critique dépassent toutefois le cadre de ce rapport. Plus généralement, l’évolution de l’emploi est un sujet transversal par rapport aux transformations à réaliser pour aller vers une société soutenable sur le plan climatique et énergétique. Les réflexions doivent donc s’intégrer dans une politique industrielle globale et s’adapter aux spécificités territoriales

47The Shift Project (2021) L’Emploi : moteur de la transformation bas carbone. Accessible en ligne.
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